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马华:村民自治实现方式的发展及其反思

时间:2015-08-29 15:10:52 来源:中国乡村发现 作者: 

从制度、组织到能力:村民自治实现方式的发展及其反思

---对三个“村治实验”样本的观察


【摘要】村民自治制度是实现基层民主的一种有效方式。但实践中所凸显出的制度困境、组织障碍、能力不足等问题,使村民自治遭遇了发展性障碍。唯有制度、组织和能力的相互配合,才能共同托起村民自治这一平台。本文基于对三个有代表性的“村治实验”样本的观察,分析村民自治不同的实践形式及其特点、功能和局限,为探索新时期村民自治的有效实现形式,提供了可资借鉴的实践路径。

【关键词】村民自治;基层民主;制度;组织;能力

 

村民自治的有效运转需要制度支撑、组织扶持和能力培育的相互配合。自村民自治制度实施以来,先后遇到了制度之困、组织之羁和能力之缚等问题。为解决上述困境,“水月实验”“岳东实验”和“南农实验”分别从制度建设、组织建设和能力建设三个方面为我们展现了村民自治有效运行的递进式尝试。回顾、反思三次村治实验的历程,有助于我们发现村民自治的有效运行机理,探索新时期村民自治的有效实现形式。

一、村民自治的运行机理

村民自治的有效运行需要制度、组织和能力三大要素的相互作用。海德在研究心理学时所提出的平衡理论认为,人生活在社会环境中,人的社会活动同自身以外的外部环境,诸如习惯、文化、观念等因素相联系。设主体本人为 p,他以外的其他人为 o,事件为 x,这三者构成了环状的封闭系统,被称为“p-o-x 三角”。判断“p-o-x 三角”是否处于平衡的一个方法是将三角上各因素之间的关系按其正负特点分别取 +1 或 -1,然后将三角上所有 +1 或 -1 的值相乘,如果所得之积是 +1,则此三角的状态是平衡的,反之,则不平衡。依照平衡理论,结合村民自治运行的制度、组织和能力三大要素,我们把村民自治作为基层民主实践的一个平台,其平稳与否取决于平台外的各种支撑要素。假设 g 代表村民自治平台,p 代表与这个平台有关的制度因素,o 代表与平台有关的组织因素,x 代表与平台有关的能力因素,p-o-x 共同构成支撑村民自治平台的环状封闭系统,如图 1 所示:

马华:村民自治实现方式的发展及其反思

假设处在三角某一端点的因素与另外两个端点的因素有某种关系,且这种联系和作用呈现出所有 +1 或 -1 的值相乘的结果是 +1,则共同架构起基层民主实践的“村民自治”平衡系统。如果假设证实,可称其为村民自治系统内“三角支架”平衡理论。

(一)制度支撑

村民自治作为一种本土化的民主形式,这种民主形式良性运行必须遵循一定的规则,而这种规则的外化就是可操作性的程序和制度。因此,可以说村民自治有效运行的根本前提就是要有规范性的文本制度。而文本制度的形成所遵循的路径大致可以分为两种。一种是自下而上式,由地方自主创新,根据地方的需求形成符合本地需要的制度;另一种是自上而下式的,在地方创新基础上,高层认可地方文本制度的价值之后,整合各地的制度再制定统一性制度,进行全国推广。而国家在推行其统一性的制度的过程中,必然要贯穿其意志,因此,第二种文本制度的形成路径实际上体现了国家对社会的整合。

(二)组织扶持

制定了一定文本制度,并不意味着民主制度就能够自行运转。使民主制度运转起来的关键是要让民主精神内化为每个公民的行为习惯,也就是说现代民主需要比较成熟的公民社会做支撑。如何培育现代公民的民主意识,部分学者认为,发展社会组织是提升民众政治参与意识的最好载体。罗伯特·达尔认为,发展民主政治的前提是要发展相对独立的社团组织。在他看来,独立性是社团组织在民主社会中的重要体现,从民族国家到现代民主国家的治理结构转型过程中,独立的社团组织即是民主过程运转的载体,也是民主过程的必然结果。而帕特南也认为,要想使民主运转起来,社会资本,即公民之间的信任、规范与网络则是“启动资金”,而社会资本的来源就是各类公民社团。由此可知,社会组织在民主运行中起着至关重要的动力作用。

(三)能力培育

民主运行的第三个必不可少的条件即是公民精神和公民素质。“要实现善治,就必须使公民享有足够的参与选举、决策、管理和监督等权利,其现实的机制只能是民主政治”。按照马克思关于民主的观点,民主化的过程就是社会把国家政权重新收回的过程,但是这种收回的过程“是以公民社会不断提升自身的自治能力为前提的”。对于民主的发展来说,公民必须具备三种基本素质,即利益表达能力、政治参与能力、组织合作能力。

综上所述,从三者与民主运行的关系来看,文本制度是运行前提,社会组织是动力来源,公民能力是必要条件。

二、村民自治的现实困境

(一)制度之困

村民自治作为一项国家确认的制度安排,在当前的国情之下将占全国人口大多数的农民引上民主自治道路,对于促进国家民主与社会民主的双向发展都起到了重要作用。但是,我国村民自治一经产生就体现出以“自治民主”重建乡村秩序的特征,在农民自发创造与国家制度供给的合力推动下,村民自治这一最为广泛的群众性基层民主实践平台开始逐渐建立,并肩负起重组分散化的农村的重任。因此,村民自治制度不是中国农村社会和农民阶层自发生长的秩序,而是一种外部强加或者说是自上而下推动的一种制度,是一种“动员式民主”。村民自治内含着民主的要素,同时也是民主的根基。但在基层民主实践的具体过程中,我们发现基层民主发展的政治实践遭遇着现实困境,村民自治在探索和实践过程中,就面临着各种历史遗留因素的障碍,以及顶层设计不能适应地方多样性等多重阻力与束缚,致使其步履艰难。

(二)组织之羁

村民自治制度起源于对国家高度管制下人民公社组织制度的替代。新中国建立后,通过强制性制度变迁,瓦解了农村传统社会的组织体系,原有的宗族等社会组织遭到致命性破坏,农民成为“原子化”的个体。“乡村组织涣散,基层政权的合法性受到挑战。由于现代乡村治理体系尚未建构,导致国家权力的收缩带来治理主体的缺失”。家庭联产承包责任制之后,随着个体利益的增长,群体利益的分化,新的农村社会组织逐渐形成。按照这些组织的功能可以分为经济组织、政治组织、科教文卫组织、宗教组织、医疗组织、群众性社会团体组织等类型。但是由于受到传统小农意识影响,农民的合作意识较弱,农村社会组织依然处于自发和零散状态。加之由于政府影响、资金缺乏、规模较小等原因,我国农村目前的社会组织功能不全,自治性较弱。在村民自治中,农村社会组织本应该成为村级组织与村民之间沟通的中介,但是由于受组织的羁绊,农民利益难以通过这一中介进行整合和表达,使得村民自治缺乏民主的社会基础。

(三)能力之缚

村民自治形成于改革开放之后,尽管这一时期农村与城市之间的流动加剧,但是城乡二元结构依然没有改变,农村与城市之间的差距愈来愈大。特别是农村的教育水平与城市相距甚远,导致农民的整体素质,特别是文化素质不高,而民主的运行与农民文化素质的高低紧密相关。文化素质对农民的束缚导致了农民的表达、监督和合作能力缺乏。民主的核心动力在于公民的积极参与,村民自治良性运作的必要条件也是作为参与主体的农民有序的参与。然而由于机制不健全,诉求表达渠道不畅通,农民的利益表达能力欠缺,合作能力不足,参与成本过高等原因,农民对“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”普遍呈现出参与过度和参与不足两种截然不同的现象。部分村庄精英利用自身的政治和经济优势,干预村庄选举和管理,结果导致自治失序;还有部分普通村民受能力的限制,政治效能感较弱,导致参与冷漠。由此,村民自治陷入能力困境。

三、村民自治有效运行的递进式实验尝试

针对当前村民自治所遭遇到的各种制度、组织、参与等困境,有学者甚至宣告“自治已死”。但还有学者相信村民自治的内在机理正在不断的成长和完善,甚至出现新的生机和活力。于是部分学者将村治的研究路径转向田野实验,希望通过主动创造村民自治运行所需的条件来探求其发展规律,意在检测和论证他们对于基层民主发展进程的构想,“找回自治”。这些实验最早起源于“水月实验”,该实验是以制度重组农村的尝试。随后又分别进行了以组织建设重组农村的“岳东实验”和以能力建设重组农村的“南农实验”。这三次实验具有传承起合的历史关联性,是探索村民自治有效运行的递进式实验尝试。

(一)着眼于制度建设的“水月实验”

1. 缘起。村民自治作为一种基层民主制度,在实践初期并未有规范的制度,而是以村规民约的方式进行。国家在推行村民自治的过程中,首先考虑的是进行顶层的制度设计,然后通过制度来规范村民自治。因此,村民自治这一民主形式实际上是从文本制度的设计开始的,而且制度的推行是依靠国家这一具有强制性的外部力量,是由精英们送到乡下去的制度。这种依靠国家整合的外来民主制度的移植,由于缺乏与本土资源的融合,其结果必然是“水土不服”。基层民主的现实实践遭遇表明,脱离乡村社会内部文化孕育和末与地方性知识相结合的输入式民主制度设计,必然遭遇制度失灵,其根源在于制度设计缺陷和制度实施无效的双重制约。

2. 目标。针对村民自治在制度层面的问题,“水月实验”以“依法建制,以制治村,民主管理”实验为主旨,通过村庄运行层面的制度化试验,以便检验现有的制度设计哪些是行之有效的,哪些是需要进一步改进的,目的在于丰富和完善现有的制度设计。从关于农民发展民主的意愿调查来看,调查人数占该村合法选民的 8%,结果其中 85% 的村民的民主意愿强烈,大部分被访者认为村干部应该由村民直接选举,可是村民对村委会制度显然感到陌生,部分村民甚至第一次了解到《村民委员会组织法》。根据实际调研,总结出该村问题的症结在于村民自治制度难以下乡入户,与本土发育之间还缺乏融合。

3. 过程。“水月实验”为了观察民主选举的整个过程,以便改进和完善选举程序,课题组在该村进行了建村以来的第一次民主选举。选举结束后的村委班子迫切需要一套现代型民主法制管理模式,来规范全村干部和群众的行为准则。实验人员为推动建章立制,动员全体村民参与村庄民主制度设计,具体流程是:首先,动员和发动群众,通过各种形式讨论、征求全体村民对本村工作的相关建议;其次,成立一个村民自治规章制度编写组,主要负责编写乡规民约、财务、电费、代表会议等相关管理制度;最后,全部规章制度交给村民小组分头讨论,讨论后召开全体村民代表会议,由会议表决后执行。

4. 成效与不足。实验一段时间之后,课题组重访月村发现,与实验前相比,该村主要有两大变化。一是与以往村干部由上级直接任命不同,农民普遍认可由自己直接选举产生村干部;二是经过选举实验后的村庄,干群关系相对融洽,村民负担也相对减轻。“水月实验”前后只进行了两年,从整个实验中不难发现村民自治在基层推进的复杂性,表现在一方面要消解村庄传统治理与现代治理之间的张力,另一方面要对村落传统利益格局进行再调整。制度建立起来以后,关键的问题在于如何使制度有效运转起来。否则,制度还会“失灵”。

在月村村民自治章程实施过程中便存在这样的问题,严重影响到了制度运行的有效性与权威性。使制度运转起来的关键是让村民真正参与村庄公共事务的讨论与决策,共同遵守村里的制度,并将其行为纳入到村民自治制度的范围内,强化对村民自治制度的认同与实际感受,内化为村民的行为逻辑,唯有如此,才能保证制度的有效性和权威性,也才能使制度真正运转起来。

“水月实验”的制度化探索是基层民主建设的开始,但是,该实验证明,村民自治制度只是国家对农村基层社会的一种制度安排,是依托外力强制推动的,而非“内生型”、出自于中国乡村治理的习俗和惯例,其结果必然是“制度失灵”。因此,单纯依靠制度的外部植入是不够的,必须要以组织重组农村,通过组织来培育农民参与公共事务的精神,这才是中国公民社会建设的必经之路。

(二)倾向于组织建设的“岳东实验”

1. 缘起。从传统差序格局中解体出来的弥散性的中国乡土社会和原子化的个体农民,不仅大大增加了农民在市场经济中的交易成本,而且严重削弱了其在政治生活中的博弈能力。由此,加强农民组织建设,成为实现农民与国家、市场高度契合、顺利对接、形成一致行动能力的有效结合点。尤其是市场经济向农村社会的渗透,农民利益日益分化,迫切需要重构农村社会内部组织体系,以便适应社会化小农应对大市场的需要。市场经济条件下,货币压力驱使农民寻求生产、生活与对外交往,市场逻辑驱动下的社会化小农逐步有了合作组织的意愿,农民合作组织的建立可以降低农户的生产成本,增强其抵御社会风险的能力,这种合作意愿的产生是农民基于应对社会化大生产的挑战而自发产生的行为,从以往“水月实验”中,课题组总结出,农村组织建设缺乏内源性力量,农民合作意识、合作能力欠缺。因此,“岳东实验”将实验的方向定位为农民建设实验,目的是培养农民的合作能力。

2. 目标。经实验组对岳东村综合评估后发现,该村的发展现状是农民现有的组织化水平低,农户有很强的合作意愿,尤其是希望成立专业性的经济合作组织。课题组分析后认为,成立专门的合作组织,如应对治安问题,可成立普法协会;应对农副业发展问题,可建立养殖协会;应对教育等问题,可组建乡村书屋。其目的是通过组织化训练,提升农民的合作意识、合作能力,进而通过相互的合作改变社会化大生产所带来的农民应对市场风险能力低下的问题。

3. 过程。该实验试图在落后的农村建立现代社区组织发展模式,通过组织化的训练,让农民能够学会通过组织合作来维护自身共同的利益,并积极主动关心社区组织内部的公共事务。课题组主要从经济组织、法律组织和教育组织三个方面进行组织体系构造:

第一,经济组织建设。针对该村养殖户过于分散的问题,课题组尝试通过成立养鸡协会来提高农民的抗风险意识,降低采购成本。最初有 8 家养殖户在课题组的指导下成立养殖协会,每户入股 3000 元,并完善了协会内部的相关治理结构,选举产生了会长、秘书、会计。伴随养殖协会的发展壮大,该村先后又有 30 多户农民加入协会,但后续加入的养殖户不愿意缴纳 3000 元的股金,协会实行自愿认缴入股比例的政策。管理制度的不健全,导致后续的协会管理出现问题,最终由于缺少现代企业化的组织管理经验,岳东养鸡协会运行一段时期后被迫解体。

第二,法律组织建设。针对岳东村农民法律意识淡薄,村庄内部的信用关系尚未建立的问题,课题组动员村庄相关精英成立了岳东普法协会。岳东普法协会成立于 2005 年 5月,会员有 30人,协会通过选举产生会长、副会长、秘书长共三人。普法协会的主要活动有:一是固定时间集中学习农村相关法律知识;二是邀请外部专家集中授课。协会运行一段时间后,农民的法治观念普遍有所改变,但由于普法协会的秘书长对现任村委会权力发起挑战,质疑现任村委会干部的合法性,导致普法协会的工作最后在各种势力的作用下被迫停止了工作。

第三,教育组织建设。针对岳东村农民文化水平偏低,农民缺少文化活动空间的问题,课题组指导该村成立了“农家书屋”。实验结果表明,文化送下乡容易,但文化如何入乡是个难题。起初书屋运转良好,留守儿童以及部分青年阅读的积极性非常高。随后暴露出来的问题是书屋的可持续的管理的问题,首先是管理费用没有地方出,其次是图书借阅流失无法处罚,再次是缺少新书补充渠道,最终岳东村的乡村书屋计划也宣告流产。

4. 成效与不足。岳东实验是课题组乡村组织再造的一种尝试,在需求和利益日益分化的农村社会,以这些组织为中介,能够将农民的需要予以满足,使得农民的利益能通过社会组织进行表达。这些社会组织“可以将共同需要的利益诉求和权利意识表达成集体意志,并通过社会组织这个载体以集体行动的方式参与到社会公共事务中来。”⑥同时,农村社会组织在提升农民参与意识,培养农民的合作习惯起到了积极作用。但是反思岳东实验中社会组织最终失败的原因,我们可以发现,是农民自身的素质和能力从根本上制约了组织的有效运转。首先,普通村民的文化素质和政治素养较低,参与能力较弱。在参与初期主要是依靠自身的兴趣,而不是自身的实际需要参与组织。其次,各种协会自身的组织者能力欠缺,主要是管理能力,不能够制定有效的组织规范,即便制定了也难以遵守。此外,在与村委会关系上,难以处理好社会组织与自治组织之间的关系,也凸显其合作能力不足。最后,各种专业性组织需要社会成员具有一定的专业知识储备,但是农村的文化教育水平有限,从而制约了社会组织自治功能的发挥。

反思岳东实验的经验教训不难发现:进行任何乡村建设实验都必须尊重农民的主体地位,必须立足于中国乡土社会中农民文化素质不高和民主能力缺失这一客观现实。尽管村民自治为治村之策的现代制度已经落根中国乡土,各种以农民为主体的社会组织已经形成,但是农民这一主体作用发挥的大小将是决定村民自治是否能够有效运转的决定性因素。

(三)侧重于能力建设的“南农实验”

1. 缘起。反思“水月实验”和“岳村实验”,不难发现:以往的村治实验虽然在乡村社会中嫁接国家制度、植入新型组织,但是缺乏乡村内源性的发展力量,无法将外源性的发展契机与内源性的发展动力结合起来,无法将外在的制度和新型组织扎根乡土社会,难以与不断变化中的乡村社会逻辑相吻合,制度下乡和组织建设缺乏深入乡土社会之生成机理,依然外在于乡土社会生存机制之外。梁漱溟在乡村建设运动之后感叹道:“号称乡建运动乡村不动”。让民主真正由形式走向实体,必须尊重农民的主体意识,发掘农民的主动性,培养农民的民主能力。乡村建设实验的出发点和落脚点无疑是作为乡村社会细胞的农民。徐勇认为,自治至少包括几个核心要素:一是自主;二是自力(自我的力量);三是自律。其中,自力最为关键。在小农日益社会化的条件下,身处现代化浪潮中小农自身的能力相对弱化制约着农民利益的辨识、维护与实现。为了保障农民的权益,能力建设与制度建设、组织建设同样重要,因此,能力建设成为第三次“村治实验”的主题。2006 年 4 月,以农民的民主能力建设为核心的“共建新农村 ‘南农实验’”正式启动。

2. 目标。由于村民自治的主体是人,依附于村民自治“三角”支架上的各种人的因素也是在不断变化的,因此理解其平衡性只能是相对的而非绝对。人的因素是内源性力量,是支撑平台的基础,且这种内源性力量是可以通过后天的训练加以提升。因此,村民自治“三角支架”平衡理论中能力因素是最关键的,制度、组织也都是为民主的主体“人”而设计的,农民通过学习、贯彻、落实制度,参与社会组织,才能让三者之间形成有机联系,进而支撑村民自治稳定运行。

3. 过程。改造农村的关键在于改造农民的思想意识,农民作为乡村治理的主体理应受到重视,“南农实验”的核心是着重探讨如何提升农民的民主能力。与之前的村治实验相比,南农实验的理念是在相对远离城市的乡村地区汇集多方资源,共同进行包括政治、经济、技术、文化等诸多方面综合建设与发展的尝试。在实验的具体操作中,南农实验围绕农民的表达能力、合作能力、监督能力采取了逐渐提升的策略。选择表达、合作、监督作为农民民主能力建设的关键,是源于以往两次村治实验的历程表明,村民自治的有效运转需要制度建设、组织建设、能力建设同步推进,而其核心在于能力建设,在于农民如何通过提升能力进而能实现自身利益。

4. 成效。“南农实验”通过系统化的训练,一方面提升了基层精英包括村干部、乡镇人大代表的代理能力,使得其能够与辖区内的选民建立更加良性的互动关系;另一方面,科学评估了村民自治的发展现状,强化了自治效果,使普通村民通过参与实验过程,从以制度为主体的形式民主,过渡到以能力为主体的实质民主,进而使普通农民识别自身利益和表达自身利益的能力得到根本改观。

四、结论

回顾、反思三次村治实验的历程,我们可以发现,村民自治作为基层民主的一种重要形式,在中国乡村社会落地过程中,需要结合乡村社会状况,设计适合村民自治运行的有效制度。而仅有制度,村民自治仍难以自主运行,因为民主需要“氛围”,也就是公民社会的发育。公民社会的重要载体就是多样化的社会组织,因此,需要进一步建立以农民为主体的社会组织。而社会组织的管理和功能发挥,与参与主体的素质和能力紧密相关。所以,从根本上看,村民自治的有效运行,最根本的是农民民主能力的提高。由此我们可以得出以下结论:

第一,村民自治有其内在价值和强大生命力。村民自治的内涵需要不断扩展,村民自治的有效运行要满足必要的条件,这些条件包括文本制度、社会组织和主体能力。

第二,随着村民自治的发展,中国已经初步具备了村民自治发展所需要的制度环境,但由于长久以来的专制“惯性”以及传统文化在农村留下的深厚烙印,人情、面子、关系等影响制度运行,需要结合各地实际形成针对性的具体制度。

第三,中国社会组织发展迅速,但是农村社会的公共文化缺失,利益结合形式单一,行政干预过度导致农村社会组织功能和作用远未发挥,需要重建组织,整合农村社会。

第四,中国农民的文化素质和民主能力依然不高,成为制约基层民主发展的重要因素,需要通过文化教育投入和民主能力培训来提高农民的民主能力。

最后,村民自治的有效实现形式,依赖于在实践中不断地探索和论证。要寻找合适的土壤,适应不同情况,探索不同形式,不能一蹴而就,不能照搬照套。

中国乡村发现网转自:《社会主义研究》

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